Den politischen Puls der Bevölkerung zu fühlen, ist schwierig. Mitwirkungsverfahren sind aufwendig und Vernehmlassungen zeitraubend. Was kann die Digitalisierung für die direkte Demokratie leisten? E-Mitwirkung ist ein Instrument, das mehr Menschen in den politischen Prozess einbindet und damit die Akzeptanz von Projekten und Planungen erhöht. Ein junges Unternehmen aus dem Kanton Zug zeigt, wie die digitale Mitwirkung funktioniert.

Man habe damals «unter sehr grossem Zeitdruck» gestanden, räumte Josef Hess, Baudirektor des Kantons Obwalden, damals in den Medien ein. Bei der Revision der kantonalen Richtplanung, die an das neue Raumplanungsgesetz des Bundes von 2014 anschloss, wollte sich der Kanton deshalb nicht auf die herkömmlichen Mittel der Entscheidfindung verlassen. Er beschloss, das Vernehmlassungsverfahren über eine elektronische Dialogplattform durchzuführen. Mitte 2018 war es eines der ersten grossen E-Mitwirkungsprojekte der Schweiz.

Abgewickelt wurde das Vernehmlassungsverfahren über die Plattform der Konova AG in Zug. Das damalige Start-up, das heute zehn Mitarbeitende zählt, hatte eine Softwarelösung entwickelt, die es erlaubte, Stellungnahmen und Rückmeldungen direkt mit den jeweiligen Gesetzesparagrafen und einer interaktiven Karte zu verknüpfen. «Die Software nimmt den Behörden monotone, fehleranfällige administrative Arbeit ab und ermöglicht ihnen die Konzentration aufs Wesentliche», unterstreicht Roger Sonderegger, Leiter des Amtes für Raumentwicklung und Verkehr des Kantons Obwalden. Insgesamt gingen zur kantonalen Richtplanung rund 1500 Rückmeldungen ein.

Roger Sonderegger

Die Software nimmt den Behörden monotone, fehleranfällige administrative Arbeit ab und ermöglicht ihnen die Konzentration aufs Wesentliche.

Roger Sonderegger
Leiter des Amtes für Raumentwicklung und Verkehr des Kantons Obwalden

80 Prozent kommen über E-Mitwirkung

1500 Rückmeldungen in einem Kanton mit 37 000 Einwohnern ist eine stolze Zahl. Dabei ist das Ziel mit einer Rate von 80 Prozent digitalen Erfassungen stark übertroffen worden. Doch nicht nur quantitativ, auch qualitativ habe die E-Mitwirkung überzeugt, so Sonderegger. Künftig werde diese Form der Partizipation noch viel wichtiger. Gerade in einem komplexen Prozess wie einer Richtplanung hätten es die Vernehmlassungsteilnehmer geschätzt, Teams für das Verfassen von gemeinsamen Stellungnahmen zu bilden und jederzeit Zwischenresultate abrufen zu können. 2019 wurde der Richtplan vom Kantonsparlament ohne Gegenstimme genehmigt.

Technologie und Kommunikation

«Erfinder» der Plattform (www.e-mitwirkung.ch) sind Miro Hegnauer und Roland Brun. Hegnauer ist Wirtschaftsinformatiker, Brun verfügt als politischer Kommunikationsberater und Organisationsentwickler über ein grosses Netzwerk in Politik und Verwaltung. Die beiden haben die Konova AG gegründet, um die digitalen Möglichkeiten mit der politischen Machbarkeit zu verbinden.

Bis heute haben bereits Dutzende von Gemeinden, Kantonen und Dienststellen des Bundes auf die E-Mitwirkung zurückgegriffen. Hegnauer weiss, was von den öffentlichen Institutionen erwartet und geschätzt wird. «Es ist eine klassische Wechselwirkung: Wenn es gelingt, Anspruchsgruppen frühzeitig in einen Meinungsbildungsprozess einzubinden, dann steigt nicht nur die Akzeptanz in der Bevölkerung, sondern auch die Planungssicherheit für die Behörden», sagt der CEO der Konova AG.

Dies bedinge einen Dialog. «Je mehr jemand weiss, umso mehr kann er sich einbringen», so Hegnauer. Gleichzeitig sei es möglich, den Teilnehmerkreis zur erweitern. An den herkömmlichen Vernehmlassungen beteiligten sich üblicherweise Parteien und Verbände. Je grösser der Kreis von Involvierten ist, umso besser ist ein Vorhaben abgestützt. Ausserdem sei es für die Behörden möglich, das Verfahren zu monitoren, das heisst die Akzeptanz zu messen, und Massnahmen frühzeitig zu steuern. Das ist in Obwalden geschehen.

Miro Hegnauer

Es ist eine klassische Wechselwirkung: Wenn es gelingt, Anspruchsgruppen frühzeitig in einen Meinungsbildungsprozess einzubinden, dann steigt nicht nur die Akzeptanz in der Bevölkerung, sondern auch die Planungssicherheit für die Behörden

Miro Hegnauer
CEO Konova AG

Weniger Lücken, mehr Verbindlichkeit

Hinzu kommen die administrativen Erleichterungen für die Verwaltungen. E-Plattformen erlauben es, komplexe Vorhaben bereichsübergreifend zu organisieren: Kommunikationslücken entfallen, Verbindlichkeiten steigen, externe und interne Stakeholder können vernetzt werden. Das steigert nicht nur die Effizienz, sondern auch die Transparenz.

Je nach der Geschichte und der Organisationsform einer Behörde sind die Prozesse unterschiedlich. Häufig sind sie aber zersplittert und nicht aufeinander abgestimmt. Das heisst: In der bisherigen Form sind die manuelle Durchführung und Auswertung von Vernehmlassungen mit einem hohen administrativen Aufwand verbunden. Eine gemeinsame Plattform hat selbstredend den Vorteil, dass alle Beteiligten immer auf dem gleichen Wissensstand sind; eine klare Benutzerführung und die Automatisierung bei der Auswertung ersparen Zeit und Kosten. Und sie führen zu einem besseren Resultat, weil die Ergebnisse strukturiert und nachvollziehbar sind.

Dies erkennen immer mehr Behörden. Häufig sind Vorhaben für die Bevölkerung abstrakt. Deshalb wollen sie Steuerzahler und Stimmberechtigte frühzeitig in die Meinungsbildung einbeziehen. Denn erst wenn ein Vorhaben konkret wird, verschwindet das diffuse Gefühl des Nichtverstehens, steigt die Akzeptanz. Gleichzeitig kann die Behörde kommunizieren, warum es nicht möglich ist, jeden Wunsch zu erfüllen. Und wenn sie dies mit Sachargumenten tut, kann sie auch mit dem Verständnis der Bevölkerung rechnen.

Anliegen vieler Gemeinden und Kantone

Mitwirkung ist ein Anliegen vieler Gemeinden – gerade in einer Zeit, da Gemeindeversammlungen abgeschafft und Geschäftsführermodelle eingeführt werden, da immer weniger Leute an Orientierungsversammlungen teilnehmen und sich die gewählten Volksvertreter aus dem operativen Geschäft (und damit aus dem direkten Kontakt mit der Bevölkerung) zurückziehen. Mittlerweile reagieren auch die Kantone. St. Gallen beispielsweise kennt eine gesetzliche Mitwirkungspflicht.

Reagiert hat auch der Kanton Zürich. Er hat die Teilrevision der kantonalen Richtplanung über die E-Mitwirkungsplattform abgewickelt. «Das ist eine sehr attraktive Form für die Bevölkerung, für Verbände und Gemeinden, an der Mitwirkung teilzunehmen», sagt Michael Landolt, Raumplaner im Amt für Raumentwicklung des Kantons Zürich. «Aber auch für uns. Wir konnten über 1000 Stellungnahmen effizient auswerten und den Bericht dazu erstellen.»

Michael Landolt

Die E-Mitwirkung ist eine sehr attraktive Form für die Bevölkerung, für Verbände und Gemeinden, an der Mitwirkung teilzunehmen. Aber auch für uns. Wir konnten über 1000 Stellungnahmen effizient auswerten und den Bericht dazu erstellen.

Michael Landolt
Raumplaner im Amt für Raumentwicklung des Kantons Zürich

Bevölkerung erwartet Online-Tool

Es führe kein Weg an der digitalen Mitwirkung vorbei, ist Landolt überzeugt. «Heute wird erwartet, dass man an einem Vorhaben mitwirken kann, das einen betrifft, und dass man es online – am Computer – machen kann.» Gerade bei grossen Infrastrukturprozessen sei die Akzeptanz besser, man habe überwiegend positives Feedback auf das Pilotprojekt erhalten. Mittlerweile werde die E-Mitwirkung auch in anderen Bereichen des Baudepartementes eingesetzt. «Es ist eine Stärke des modularen Aufbaus, dass man damit ganz unterschiedliche Mitwirkungen durchführen kann.» Gegenwärtig wird das Tool für die Richtplanung, für die Revision des kantonalen Planungs- und Baugesetzes, aber auch für die kantonale Spitalplanung eingesetzt.

E-Mitwirkung wird zu einem wichtigen Kanal

E-Partizipation, als die Beteiligung über digitale Kanäle, wird von der Zürcher Hochschule für An­gewandte Wissenschaften (ZHAW) wissenschaftlich begleitet. Alexander Mertes von der Fachstelle Public Performance Management & Digital Transformation des ZHAW-Instituts für Verwaltungs-Management äusserte sich im Rahmen eines Webinars für interessierte Behördenmitglieder zu den Risiken und Chancen sowie zu den Erfahrungen mit der E-Partizipation.

Mertes zieht eine positive Bilanz, denn E-Partizipation weise einen klaren Mehrwert gegenüber der analogen Mitwirkung auf. Weil der Prozess transparent sei, wirke er dem Argument des Demokratiedefizits entgegen. Über den digitalen Weg sei es möglich, mehr Menschen in den politischen Prozess einzubinden und neue Bevölkerungsgruppen zu erreichen. Für die Verwaltung liege der Mehrwert in der einfachen und schnellen Auswertung. Mit digitaler Partizipation sei es auch möglich, ein repräsentatives Stimmungsbild zu einem Projekt einzuholen. Sonst nähmen in der Regel nur die «üblichen Verdächtigen» (Parteien und Verbände) an der Mitwirkung teil.

Stärken und Schwächen von E-Partizipation

Alexander Mertes identifiziert die folgenden Stärken der digitalen Partizipation:

  • Der zeitliche Aufwand ist für alle Beteiligten geringer als bei der analogen Mitwirkung.
  • Dadurch sinken auch die Kosten – vor allem für die Behörden.
  • Verbessert wird die Inklusion; spezifische Gruppen können direkt angesprochen werden.
  • Die digitale Teilnahme ist mit weniger Hindernissen verbunden als bei der herkömmlichen Partizipation, d.h.: E-Partizipation ist orts- und häufig auch zeitunabhängig.

Gleichzeitig sieht er die folgenden Schwächen:

  • Tendenziell sind technik-affine Menschen in den Anspruchsgruppen übervertreten.
  • Auf den ersten Blick scheinen die Argumentationsmöglichkeiten eingeschränkt.
  • Der persönliche physische Austausch fehlt im Vergleich zu einem traditionellen Workshop.

Geheimnis liegt in der Kombination

Für das Gelingen der E-Partizipation nennt die Konova AG drei Dinge: Erstens muss die Plattform einfach nutzbar sein, auch auf dem Smartphone. Zweitens muss der Prozess kommunikativ begleitet werden, damit Beteiligte involviert werden und das Gefühl erhalten, ernst genommen zu werden. Und drittens ist es empfehlenswert, unter gewissen Voraussetzungen, etwa bei der Entwicklung von Strategien, die Offline- und Online-Welt zu kombinieren. Dies kann mit einem Initial-Workshop geschehen, dem sich eine einmonatige Online-Partizipation anschliesst.

Wie vielfältig die Einsatzmöglichkeiten der E-Mitwirkung sind, ergänzt Ramon Casutt, Projektmanager der Konova AG in Zug. Weil das Tool einfach und modular aufgebaut ist, eigne es sich für Ortsplanungen, für die Überprüfung der Legislaturziele, für Altersleitbilder, Arealentwicklungen, Schulstrategien, Verkehrsplanungen, Kulturstrategien usw., ohne dass man ein aufwendiges IT-Projekt starten müsse. Dies erlaubt es auch kleineren Gemeinden, den digitalen Kanal zu nutzen.


Original-Artikel im «Einkaufsführer für Behörden 2021»

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